Što se događa s nevažećim listićima i što znači glasati u Hrvatskoj?

Ilustracija: administratiopublica.wordpress.com

NAKON objave prethodnog posta o rezultatima predsjedničkih izbora u Hrvatskoj započela je prilično živahna i, moram priznati interesantna, javna i stručna rasprava koja se u osnovi svodi na nekoliko temeljnih pitanja. Što znači glasovati u Hrvatskoj, kako tretirati nevažeće glasačke listiće te kakva je dosadašnja praksa u tom pogledu, objašnjava na svom blogu Administratio Publica doc. dr. sc. Vedran Đulabić, docent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

Ovaj tekst će se pozabaviti tim pitanjima i pokušati razjasniti neke nejasnoće i nedoumice koje postoje s obzirom na praksu provedbe različitih vrsta izbora u Hrvatskoj. Tekst je ujedno i odgovor svima koji su mi se u međuvremenu javili te tražili dodatna pojašnjenja nekih javno iznesenih stajališta. On je također i javni poziv nadležnima da se – uzimajući u obzir odgovore n prethodna pitanja – konačno jasno i nedvosmisleno poprave izborni sustav, tj. da se ujednače pravila za sve vrste izbora koji se provode u Hrvatskoj te da svaki birač, jednako kao i kandidat na bilo kojim izborima, može računati s jasnim pravilima po kojima se provode izborne utakmice u Hrvatskoj. To se čini iznimno bitnim za kvalitetu demokracije u Hrvatskoj.

Da bi se došlo do odgovora na neka od navedenih pitanja valja krenuti od prakse DIP-a u različitim vrstama izbora jer je upravo kroz tu praksu DIP – primjenjujući izborne propise na konkretne slučajeve raznih izbornih utakmica – zapravo pokazao što znači glasovati na različitim vrstama izbora u Hrvatskoj i kako se tretiraju nevažeći listići.

U Hrvatskoj postoje različita zakonska rješenja i praksa na različitim vrstama izbora.

Preračunavanje glasova u mandate

Kod izbora članova različitih predstavničkih tijela (Sabora, općinskih i gradskih vijeća te županijskih skupština), DIP u izračun broja mandata koje je osvojila pojedina kandidacijska lista ne uključuje nevažeće listiće, već udio pojedine liste u raspodjeli mandata utvrđuje prema broju važećih listića. To je u skladu s rješenjem Ustavnog suda iz 1995. koji je, povodom žalbe nekoliko stranaka na rezultate izbora, ustvrdio da nevažeći listići ne pripadaju nikome i da ih je zbog toga, a i zbog tzv. prohibitivne klauzule (praga za ulazak u predstavničko tijelo) potrebno izuzeti iz ukupne mase glasova i mandate računati samo temelju važećih listića. U slučaju lokalnih izbora postoji izričita zakonska odredba ZLI koja utvrđuje da “(1) Pravo na sudjelovanje u diobi mjesta u predstavničkom tijelu jedinice imaju liste koje na izborima dobiju najmanje 5% važećih glasova birača.” (Čl. 84/1.).

Za razliku od toga, kod neposrednog izbora pojedinačnih kandidata (općinskog načelnika, gradonačelnika, župana te predsjednika RH) postoje različita pravna pravila i praksa DIP-a. Kad je o nevažećim listićima riječ, različito se postupa pri neposrednom izboru izvršnih funkcionara na lokalnim izborima te pri izborima za predsjednika RH.

Biranje izvršnih funkcionara na lokalnim izborima

Zakon o lokalnim izborima u čl. 94. uređuje pravila o izboru lokalnih izvršnih čelnika na sljedeći način:

• “(1) Općinski načelnik, gradonačelnik i župan te njihovi zamjenici biraju se većinom glasova svih birača koji su glasovali prema evidenciji u izvatku iz popisa birača i priloženim potvrdama za glasovanje.
• (2) Za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana izabran je kandidat koji na izborima dobije više od 50% glasova birača koji su glasovali (prvi krug glasovanja).
• (3) Iznimno od odredbe stavka 2. ovoga članka, ako se za izbor općinskog načelnika, gradonačelnika i župana kandidirao samo jedan ili samo dva kandidata, za općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana izabran je kandidat koji na izborima dobije najveći broj glasova.” (ZLI, čl. 94.)

Za utvrđivanje izbornog pobjednika u drugom izbornom krugu na lokalnim izborima relevantna je odredba čl. 97. st. 1. Zakona o lokalnim izborima:

 

• “(1) U drugom krugu glasovanja izabran je kandidat koji dobije veći broj glasova birača koji su glasovali.” (ZLI, čl. 97/1.)

Navedena pravila za drugi krug lokalnih izbora sadrže manje više istu formulaciju kao i propis koji uređuje drugi krug predsjedničkih izbora (Zakon o izboru predsjednika RH). No, kod utvrđivanja rezultata drugog kruga lokalnih izbora, DIP navedenu odredbu primjenjuje na način da računa postotak glasova pojedinog kandidata uzimajući u obzir broj glasova svih birača koji su pristupili glasovanju. To je sukladno citiranom čl. 94/1. ZLI koji navodi da u tu kategoriju ulaze svi birači koji su se legitimirali na biračkom mjestu neovisno o tome jesu li glasački listić ubacili u glasačku kutiju ili ne! Prema tome, u kategoriju birača koji su glasali na lokalnim izborima ulaze važeći jednako kao i nevažeći listići i to u oba kruga izbora i izborni rezultat se u oba kruga računa uzimajući u obzir važeće i nevažeće glasačke listiće. Dapače, u izračun postotka uključuju se svi birači koji su pristupili glasovanju, a ne samo oni koji su zaista i glasovali, tj. ubacili glasački listić u kutiju.

Koliko su nevažeći listići itekako važni u izbornoj praksi na lokalnim izborima pokazuju, primjera radi, podaci o provedenim izborima za župane iz 2013. Na tim izborima, u dvanaest županija do izbornog pobjednika došlo se u drugom izbornom krugu, a u pet županija za održavanje drugog izbornog kruga bili su presudni upravo nevažeći listići.

Kao što je vidljivo iz tablice koja se nalazi na vrhu članka., u pet županija su nevažeći listići bili presudni za održavanje drugog izbornog kruga. Da su se glasovi računali samo prema važećim glasačkim listićima svi vodeći kandidati bili bi izborni pobjednici u prvom izbornom krugu jer su osvojili više od 50% važećih glasova birača (izračuni označeni crvenom bojom). No, jasno je vidljivo da su u izračun izbornih rezultata uključeni i nevažeći listići te da je postotak glasova pojedinih kandidata utvrđen na temelju odnosa glasova koje je dobio pojedini kandidat prema ukupnom broju birača koji su pristupili na biralište.

Iz gornje tablice također je jasno vidljivo da je ista praksa prebrojavanja glasova primijenjena i u drugom izbornom krugu. To je rezultat primjene izričite zakonske odredbe čl. 97/1. i primjene definicije birača koji su glasovali utvrđene u čl. 94/1. Zakona o lokanim izborima, prema kojoj su to svi birači koji su pristupili glasovanju prema evidenciji u izvatku iz popisa birača i priloženim potvrdama za glasovanje. Dakle, radi se o biračima koji su došli na biralište i uredno se evidentirali kod biračkog odbora bez obzira jesu li u biračku kutiju ubacili važeći ili nevažeći glasački listić i, što je značajnije, bez obzira na to jesu li listić uopće ubacili u glasačku kutiju!

Predsjednički izbori

Za razliku od prakse lokalnih izbora, kod izbora za predsjednika RH, DIP u prvom izbornom krugu uspjeh predsjedničkih kandidata računa od ukupnog broja svih birača koji su glasali (važeći i nevažeći listići), a u drugom izbornom krugu samo od broja važećih listića. To je jasno vidljivo iz podataka u Tablici 3., u kojoj su navedeni podaci za održane predsjedničke izbore 2000., 2005. i 2009., i to za oba kruga izbora (radi prostora i preglednosti prikazani su izborni rezultati samo za dva kandidata koji su ušli u drugi krug izbora). Kao što je navedeno u prethodnom tekstu objavljenom na ovom blogu, ista je praksa ponovljena na upravo održanim predsjedničkim izborima, ali je ona došla pod povećalo javnosti zbog vrlo male razlike između kandidata u drugom izbornom krugu i zbog većeg broja nevažećih glasova koji su otvorili pitanje njihovog različitog tretiranja u dva izborna kruga i potencijalno doveli u pitanje zakonitost izbora.

Opisana praksa prebrojavanja glasova na predsjedničkim izborima čini se posebno spornom jer se u jednom izbornom postupku primjenjuju dvije različite metodologije izračuna postotka glasova koji je osvojio pojedini kandidat iako propisi koriste formulacije većina svih birača koji su glasovali (prvi krug) te najveći broj glasova birača koji su glasovali (drugi krug) i ne ostavljaju prostor za različito tretiranje nevažećih listića u dva izborna kruga.

Što znači glasovati?

Konačno, nekoliko riječi o tome što znači pojam birač koji je glasovao na izborima. Polazna pretpostavka je da birač koji je ubacio svoj birački listić u glasačku kutiju glasao. Koje su posljedice njegovog glasanja, odnosno je li on glasao ispravno ili pogrešno, je li pravno relevantno očitovao svoju glasačku volju, utvrđuje se nakon obavljenog čina glasanja, tj. u drugom koraku, prilikom prebrojavanja glasačkih listića. Je li birač glasao ispravno ili pogrešno utvrđuje se, dakle, nakon što je on obavio čin glasanja i to na temelju propisa koji jasno određuju kad je glasački listić važeći, a kada nije (npr. čl. 29., 30. ZIP ili čl. 72., 73. ZLI). No, valja naglasiti da je birač koji je ubacio listić u glasačku kutiju obavio čin glasanja i trebalo bi ga zbog toga podvesti pod pojam birača koji je glasovao. To je uostalom i redovita praksa DIP-a na svim izborima (vidjeti prethodne tablice). Dapače, DIP, na temelju važećih propisa (koji su u tom smislu potpuno pogrešni!), ide korak dalje, pa na lokalnim izborima smatra da su glasovali svi oni birači koji su pristupili glasovanju bez obzira na to jesu li u glasačku kutiju ubacili listić ili ne, a kamoli je li on ispravan ili nije.

Tvrdnja da birač koji je u glasačku kutiju ubacio nevažeći listić nije uopće ni glasovao predstavlja svojevrsni pokušaj upotrebe pravne fikcije za tumačenje pravnih normi koje uređuju valjanost odnosno nevaljanost glasačkog listića i pobjednika na izborima. Inače, pravne fikcije predstavljaju stanja izmišljanja ili zamišljanja određenih činjenica koje zapravo ne postoje, ali pravo smatra da te činjenice postoje. U ovom slučaju radi se o pokušaju negativne fikcije, odnosno zamišljanja da birači koji su bili na biralištu i ubacili glasački listić u glasačku kutiju zapravo nisu glasovali – zato jer im je listić nevažeći – iako su oni to u realnosti napravili i birački odbor ih je evidentirao. Ali, kao što prof. Perić piše “… fikcije mogu negativno utjecati na pravnu sigurnost, pa ih zato pravni poredak upotrebljava tek u iznimnim slučajevima.” (Perić, Berislav (1983) Struktura prava – VIII izdanje. Zagreb: Pravni fakultet, str. 106). Zanimljivo je da pozitivno izborno zakonodavstvo nigdje ne upotrebljava navedenu fikciju prema kojoj birač koji je u glasačku kutiju ubacio nevažeći listić zapravo nije ni glasovao (samo utvrđuje da mu je listić nevažeći), već se ta fikcija koristi isključivo kao način tumačenja propisa koji utvrđuju kada je glasački listić važeći, a kada nije.

Dakle, u situaciji kad se kod prebrojavanja biračkih listića prvo utvrđuje broj važećih i nevažećih listića nema potrebe za pribjegavanjem fikciji da bi se protumačio izraz birači koji su glasovali kako bi se konstatiralo da se kod nevažećih listića radi o biračima koji nisu glasali, pa zbog toga ne ulaze u kalkulaciju rezultata. Potrebno je precizirati propise kako bi se te listiće jednostavno izuzelo iz utvrđivanja konačnog izbornog rezultata, ali ne i iz ukupnog broja birača koji su glasovali. I u tome treba biti dosljedan kod svakog prebrojavanja glasačkih listića. Ali, kako je prethodno već pokazano, zakonodavstvo i izborna praksa u Hrvatskoj imaju drukčiji pristup. Od četiri kruga neposrednih izbora (dva kruga izbora lokalnih čelnika i dva kruga predsjedničkih izbora), u tri kruga se nevažeći listići uzimaju u obzir prilikom izračuna postotka glasova pojedinog kandidata, a u određenim slučajevima su upravo ti listići bili presudni za održavanje drugog izbornog kruga.

Problem, međutim, nastaje kad neki izborni propis sadrži formulaciju birači koji su glasovali, a ne specificira da je pobjednik na izborima onaj kandidat koji je dobio određenu većinu birača koji su valjano glasali, odnosno birača koji su glasali prema važećim biračkim listićima. Logičko i jezično tumačenje formulacije birač koji je glasovao podrazumijeva da se radi o biračima koji su ubacili listić u glasačku kutiju neovisno o tome jesu li ubacili važeći ili nevažeći listić. Kao što je već napomenuto, je li listić važeći ili nije utvrđuje se u drugom koraku, nakon što se zatvore birališta i završi glasovanje. Dakle, kad propis sadrži formulaciju “birači koji su glasovali” ne preostaje ništa drugo nego smatrati da se to odnosi na sve birače koji su u glasačku kutiju ubacili glasački listić. Nije sasvim logično da pojam birači koji su glasovali u prvom krugu uključuje sve birače, a u drugom samo one koji su u kutiju ubacili važeće listiće.

S obzirom na različite situacije koje postoje u pravnom sustavu i izbornoj praksi u pogledu prebrojavanja glasova i tretiranja nevažećih listića na različitim vrstama izbora u Hrvatskoj, potrebno je utvrditi jednaka pravila za sve vrste izbora kako se ne bi ostavljalo prostora za različito postupanje, a posebno ne za različito postupanje u istom izbornom postupku kao što je to slučaj s predsjedničkim izborima.

Zakonodavac i stručna javnost nad ovim bi se problemom trebali ozbiljno zamisliti i pod hitno djelovati i ujednačiti pravila tako da na jednak način uređuju različite vrste izbora.

U suprotnom, moglo bi se s pravom konstatirati da je u Hrvatskoj na snazi slučajni i kaotični izborni sustav.