TERITORIJ Republike Hrvatske administrativno je podijeljen na 128 gradova i 428 općina. Čak 420 njih ima manje od 5000 stanovnika, koliko se procjenjuje da ih živi u zagrebačkoj zgradi Mamutici, što otvara pitanje o stvarnoj funkcionalnosti dijela lokalne samouprave.

Od Mamutice manje stanovnika imaju Slunj, Novi Vinodolski, Skradin...

Na temelju službenih podataka Državnog zavoda za statistiku iz Popisa stanovništva 2021. godine, analizirali smo gradove i općine prema broju stanovnika te izdvojili skupinu onih s manje od 5000 stanovnika.

Od ukupno 420 jedinica s manje od 5000 stanovnika, dvadesetak su gradovi. Među njima su, primjerice, Slunj, Novi Vinodolski, Novalja, Vis, Skradin, Novigrad... Preostalih gotovo 400 jedinica lokalne samouprave s manje od 5000 stanovnika čine općine.

Ukupno 276 općina ima manje od 3000 stanovnika, 202 općine imaju manje od 2000 stanovnika, a posebno je indikativno da čak 55 općina ima manje od 1000 stanovnika.

Najmanje općine u Hrvatskoj broje tek nekoliko stotina stanovnika. Najmanja općina je Civljane i ima svega 171 stanovnika, dok općine poput Lanišća, Kijeva i Zadvarja ne prelaze 300 stanovnika, što dodatno ilustrira razmjere administrativne rascjepkanosti.

Što je više općina, više je načelnika i javnih troškova

Mamutica, najveća stambena zgrada u Hrvatskoj i jedna od najvećih u Europi, smještena u zagrebačkom naselju Travno, ima nevjerojatnih 1.169 stanova u kojima živi oko 5.000 ljudi. Treba napomenuti da ne postoje službeni podaci na razini pojedinačne zgrade, pa je ovdje riječ o medijski uvrieženoj procjeni koju koristimo kao referentnu vrijednost.

Dok je Mamutica u medijima često prikazivana kao simbol načina života u velikim stambenim blokovima i zanimljivost iz vremena socijalističke gradnje, u ovom slučaju služi kao usporedba koja zorno pokazuje apsurd administrativne rascjepkanosti.

Velik broj malih općina povlači za sobom razgranatu mrežu načelnika, vijeća i administrativnih aparata, koja je često nerazmjerna stvarnim potrebama i veličini lokalne zajednice.

U lokalnim sferama buja korupcija i klijentelizam

Općine su, barem u Hrvatskoj kakva je danas, važna poluga lokalnog političkog sustava. Upravo na toj razini često se grade političke karijere, a napredovanje je nerijetko povezano s prihvaćanjem pravila igre koja se temelje na stranačkoj vjernosti. A to je stanje stvari koje najviše odgovara HDZ-u, koji je ovakav sustav i uspostavio.

Sustav je to u kojem veoma malen broj ljudi bira načelnike i održava skup, nefunkcionalan aparat koji formalno postoji zbog građana, a u stvarnosti služi uskom krugu ljudi, što otvara prostor za tzv. šerifovanje na lokalnoj razini. Jasno je kako u takvom ambijentu dolazi i do bujanja klijentelizma i korupcije.

Od 102 općine koje su postojale 1991. u Hrvatskoj, njihov broj je u manje od deset godina eksplodirao i porastao na 428 općina i 128 gradova. HDZ je po instrukcijama Vladimira Šeksa ranih devedesetih namjerno išao u ovakvo drastično povećanje jedinica kako bi svoju vlast učvrstio diljem Hrvatske, a stotine tisuća građana učinio ovisnima o svojoj vlasti i milosti.

Podsjetimo i na činjenicu da je 55 općina u Hrvatskoj financijski neodrživo, a više od 80 posto općina prima sredstva fiskalnog izravnanja, odnosno novac iz državnog proračuna. Bez tog financiranja većina općina ne bi mogla funkcionirati.

O stanju demokracije u lokalnim sferama govori i podatak da je na zadnjim lokalnim izborima i prije samog glasanja bilo poznato 119 gradonačelnika i načelnika koji nisu imali protukandidate, a od toga ih je 78 bilo iz HDZ-a. U drugom krugu izbori su se održali u samo 105 općina i gradova.

Primjeri iz prakse dodatno ilustriraju razmjere problema. Na prošlim izborima imali smo situaciju u kojoj su pojedini lokalni moćnici osvojili manje od 300 glasova i postali načelnici.

Jurlina Alibegović: Vrlo male općine ovise o pomoći države

Index je na ovu temu popričao sa znanstvenom savjetnicom Ekonomskog instituta Dubravkom Jurlinom Alibegović, nekadašnjom ministricom uprave.

"Usporedba s Mamuticom često se koristi kao ilustracija veličine hrvatskih općina, ali ona je više retorička nego analitička. Time se želi pokazati da jedna zgrada može imati više stanovnika nego neke općine, što nam se može činiti apsurdno pogotovo kada se upitamo omogućuje li tako velika zgrada kvalitetan život svih stanara koji žive u njoj.

Sama veličina stanovnika nije jedini kriterij za opravdanost postojanja općine kao lokalne jedinice. Postoje i drugi faktori koje treba uzeti u obzir, npr. površinu područja, geografsku raspršenost naselja, gustoću naseljenosti, prometnu povezanost, izoliranost (na otoku ili u nedostupnom području), radi li se o urbanom ili ruralnom području, dostupnost usluga, dnevne migracije stanovništva zbog odlaska u školu i na posao, ali i neke druge (povijesne i kulturne) specifičnosti", govori.

"Smatram da ipak problem na koji ta usporedba cilja je stvaran i ukazuje na pitanje koliko je održivo imati vrlo male općine. U praksi, vrlo male općine s nekoliko stotina ili svega tisuću-dvije stanovnika često imaju ograničene administrativne kapacitete (ima slučajeva da nemaju zaposlenog niti pročelnika jedinstvenog upravnog odjela), slab fiskalni potencijal i njihovo funkcioniranje i obavljanje redovitih poslova ovise o pomoćima iz državnog proračuna", kaže.

"Treba smanjiti broj općina, ali..."

Istaknula je da takve općine često imaju poteškoće u pružanju javnih usluga, od nedostatka vrtića i komunalne infrastrukture do socijalnih usluga, zbog čega su stanovnici upućeni na veće gradove. U tom smislu, dodaje da je sustav lokalne samouprave neefikasan i skup.

No, kaže i da male općine imaju i prednosti jer se osjeća veća bliskost lokalne vlasti i građana, bolja je osjetljivost na lokalne potrebe i, na kraju, čuva se lokalni identitet. Dodaje da zato pitanje nije samo "jesu li općine premale", nego "mogu li kvalitetno obavljati svoje funkcije".

"Smatram da treba smanjivati broj općina, ali ne mehanički jer je u Hrvatskoj velik broj jedinica lokalne samouprave u odnosu na broj stanovnika, a mnoge od njih nisu fiskalno održive bez pomoći države. To upućuje na potrebu reforme, ali jednostavno spajanje općina "odozgo" može izazvati otpor, a veličina sama po sebi ne garantira učinkovitost", rekla je.

"Općine treba poticati na spajanje"

Poručila je da bi, umjesto fokusiranja isključivo na ukidanje općina, smisleniji pristup bio jačanje njihova međusobnog, dobrovoljnog povezivanja.

Naglasila je da male općine mogu surađivati i dijeliti administraciju, komunalne usluge i javne ustanove poput vrtića i knjižnica, čime bi se očuvao lokalni identitet, ali smanjili troškovi. Također je istaknula potrebu uvođenja jasnih fiskalnih kriterija i odgovornosti u obavljanju poslova važnih za građane.

"Jedan od jasnih kriterija je minimalni prihod po stanovniku u koji svakako treba uključiti svijest općinskim načelnicima o nužnosti uvođenja svih lokalnih poreza i naknada kojima se osigurava sposobnost općini da financira osnovne usluge i da u što manjoj mjeri ovisi o pomoćima države", dodaje.

Kaže da općine koje to ne mogu izvršiti u nekoliko godina treba poticati na spajanje, ali ono koje bi bilo dobrovoljno i za koje vlada treba u suradnji s postojećim nacionalnim udrugama općina i gradova utvrditi jasne kriterije i nuditi unaprijed poznate financijske poticaje.

"Treba razraditi diferencirani model po kojem sve općine ne bi trebale imati iste ovlasti. Vrlo male jedinice mogu imati uži opseg nadležnosti i njihovi bi općinski načelnici bili volonteri i njihova bi uloga bila više reprezentativna nego operativna, uz profesionalnu administrativnu podršku (zajednički upravni odjel za više općina)", poručuje.